台灣身為島國，長年來缺乏海洋思維，雖《國土計畫法》、《海岸法》陸續過關，但其如何在保育海洋國土部分發揮效力？可管理的範圍或侷限為何？相較於官方，民間投入海洋護育的動能及觀察活躍許多，本報專訪台灣環境資訊協會環境信託中心專案經理林育朱，試圖由海洋角度切入《國土計畫法》（以下簡稱《國土法》），增加陸地之外的理解。
世界級的貝殼沙沙灘─墾丁砂島，雖只能遠觀卻是必要的保育之道。攝影：林育朱。
Q1：《國土法》對台灣邁向一個海洋國家的實質幫助為何？
林：這次《國土法》可以給予肯定的，是第一次國家要認真面對海洋，視之為國土的一部分，在四個分類中列入「海洋資源地區」，不若以往，對海洋是一片空白或忽略不計。
海岸、海洋管理項目多元、複雜，分屬不同部會，搭配繁多之管理法規（註1），迄今依舊缺乏能從整體海域出發，做統合思考和規劃的機構。比如環保署涉及海洋污染防治、海拋廢棄物；農委會漁業署管理人工魚礁、漁業資源、漁民；經濟部能源局的離岸風車、海底電纜等業務，均跟海洋相關，通常從其本位主義出發。過去全國區域計畫雖也要求縣市政府要針對轄內海域擬定分區使用，但幾乎沒有執行。
以中華白海豚保護區為例，林務局自前年（2014）4月預告「中華白海豚野生動物重要棲息環境之類別及範圍」後毫無進展，因漁業署在限制漁業行為，能源局、工業局在工業經濟發展預定區方面意見分歧。但現在《國土法》將施行，在分區使用公告前，必須綜合考量各利益關係方的意見，能否兼顧發展與環保，仍得視主管機關營建署能否妥善利用此工具，發揮權責，有所作為。
Q2：《國土法》到公告國土分區圖前尚需六年，過渡期間區域海洋保育及因應未來管制，會面臨什麼問題？
林：台灣領海範圍是10萬多平方公里，領土是3萬6千平方公里，領海面積逼近陸地三倍之多，但我們對台灣海洋缺乏基礎調查或數據，甚至在人才培育方面，相關學校系所也不多。在如今數據有限的情況下，如何合理劃設各功能分區？我認為建立資料庫乃當務之急。日後國家透過《國土法》這個工具，有機會予以整合管理海洋，然而營建署本身對海洋及海岸事務未必了解，與其他平行單位的協商談判能力亦為施行成效關鍵。
依傍著台灣西海岸的中華白海豚，如今在科學研究下，確認為台灣特有亞種，並以台灣為名，經由學者發表於國際期刊，從今以後正名為「台灣白海豚」。面臨台灣白海豚全球族群數不破百，民間團體積極要求重視白海豚及海洋生態保育。圖片來源：環境資訊中心。
Q3：《國土法》、《海岸法》如何配合，以整合海岸與海洋利用及管理？
林：這邊要先提出一個區域定義的疑慮。《國土法》裡的海域，原則上可能會依循《區域計畫法》裡的定義，指的是從登記土地外界線往海洋延伸至領海基線；然而《海岸法》所稱「近岸海域」的認定，是以平均高潮線往海洋延伸至30公尺等深線或3海浬處（因東西地形不同，選擇距離較長者為準）。目前靠海地區往往未登記土地使用，因此，平均高潮線到地籍線間的重疊地帶，在《國土法》判定為海域、但在《海岸法》卻屬「濱海陸地」，兩者定位不同，除了認定問題，《國土法》內採用的地籍線也可能因地籍地號異動，使基準線產生變動。因此《國土法》裡的海域到底如何定義，能否和《海岸法》一致，採用平均高潮線來切分陸域及海域，或許是未來討論的重點之一。
此外，《海岸法》和《國土法》主管機關皆為內政部，營建署所握權力不小，公民持續監督更顯重要。
《國土法》、《海岸法》在海域認定方面產生疑義之處。圖片來源：環境信託中心。
Q4：公民能做什麼？法條好複雜，無專業背景如何參與？
林：當下監督政府的趨勢，包括公民、NGO，都得磨練出更專業的能力，雖然過程很累、內容複雜，如不主動加強學習，公民參與勢必難以達成。不管是現行的全國區域計畫修正案的通盤檢討，或相關《國土法》的說明會、公聽會、座談等等的舉辦，盡量參加。畢竟在說理的年代，講求科學證據，我們必須理解才能展開對話，於所在領域發揮不同倡議。
同時，舉凡珊瑚礁體檢、海洋廢棄物監測、海岸99網通報平台、拜會修法等計畫辦理，均是我們環境信託中心在守護海洋計畫的實踐推廣，歡迎大家關注、加入行動。
Q5：日後海委會主管海洋事務，下轄海巡署、海洋保育署、國家海洋研究院，就您觀察，海委會與營建署在海事合作的發展關係？
林：在民間呼籲設立海洋部的倡議脈絡底下，最後促成海委會雖不太滿意，仍肯定政府有進步，朝向發展專責機構來統籌海事。不過，只納入海巡署，非常可惜未整合漁業署、環保署、航港局等跟海事高度相關部會，如何統整海洋保育可能是個隱憂；然而，反觀海洋國家的英國、日本皆未成立海洋部，卻能充裕駕馭海洋事務，亦是矛盾所在。無論如何，立基於《國土法》首度面對海洋，期許帶來嶄新格局。
環境信託中心專案經理林育朱，鼓勵公民透過積極參與座談等活動，理解《國土法》及海洋。攝影：陳文姿。
※註1：現海域使用管理涉及目的事業主管機關及相關法規包括：農委會（漁港法、漁業法、野生動物保育法）、內政部（國家公園法、海埔地開發管理辦法、區域計畫法、都市計畫法、海岸法）、環保署（海洋污染防治法）、文化部（文化資產保存法）、海巡署（海岸巡防法）、經濟部（水利法、河川管理辦法、海堤管理辦法）、交通部（發展觀光條例）等等。
